Die Niedersächsische Verfassung

Interview mit Dr. Herwig van Nieuwland

Wir möchten heute über die Niedersächsische Verfassung sprechen. Daher vorweg: Was ist eine Verfassung eigentlich und welchen Zweck hat sie?

Die Verfassung ist gleichsam die Grundordnung eines Staates. Die Verfassung bestimmt über die grundlegenden Spielregeln in einem Gemeinwesen, über die Organisation des Staates und seiner Organe, über Inhalt und Grenzen bei der Ausübung von Staatsgewalt und nicht zuletzt über die Gewährleistung von Grundrechten der Bürgerinnen und Bürger gegenüber dem Staat.

Anmerkung:

Dieses Interview steckt voller schwieriger juristischer Begriffe und Formulierungen. Wir bemühen uns, diese direkt zu erläutern. Sollten dabei noch Fragen offen bleiben, freuen wir uns über Anmerkungen und Fragen über die Kontaktmöglichkeit neben dem Text.

Wie wirkt sich die Verfassung auf das politische System und das Zusammenleben in Niedersachsen aus? Wie wird das (politische) Leben hier bei uns durch diese gestaltet?

Als Grundordnung definiert und beschreibt die Niedersächsische Verfassung das bestehende politische System. Das Land Niedersachsen ist ein freiheitlicher, republikanischer, demokratischer, sozialer und dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen verpflichteter Rechtsstaat in der Bundesrepublik Deutschland und Teil der europäischen Völkergemeinschaft (Artikel 1 Absatz 2).

Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung (Legislative), der vollziehenden Gewalt (Exekutive) und der rechtsprechenden Gewalt (Judikative) ausgeübt (Artikel 2 Absatz 1). Das Volk von Niedersachsen bekennt sich zu den Menschenrechten als Grundlage der staatlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit (Artikel 3 Absatz 1).

Niemand darf wegen seines Geschlechts, seiner Abstammung, seiner Rasse*, seiner Sprache, seiner Heimat und Herkunft, seines Glaubens, seiner religiösen oder politischen Anschauungen benachteiligt oder bevorzugt werden. Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden (Artikel 3 Absatz 3).

Die 30 Artikel der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte bei Amnesty International.

Mehr zu Grund- und Menschenrechten bei der Bundeszentrale für politische Bildung.

Neben diesen fundamentalen Festlegungen enthält die Niedersächsische Verfassung aber auch zahlreiche Regelungen für den alltäglichen "Politikbetrieb", etwa zum Gesetzgebungsverfahren (Artikel 42 ff.), zum Recht der Abgeordneten, Auskunft oder Aktenvorlage von der Landesregierung zu verlangen (Artikel 24), zu parlamentarischen Untersuchungsausschüssen (Artikel 27), aber auch zu Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden (Artikel 47 ff.).

Ein Blick in die Verfassung lohnt sich: Viele Ereignisse des politischen Alltags, über die in den Medien berichtet wird, können anhand der präzisen und regelmäßig auch für den juristischen Laien gut verständlichen Regelungen unserer Verfassung besser nachvollzogen, eingeordnet und bewertet werden.

Gibt es auch Aspekte des niedersächsischen politischen Lebens, die nicht durch die Verfassung geregelt werden (können)?

Natürlich. Das ist dem Charakter der Verfassung als einer auf Dauer angelegten Grundordnung eigentlich immanent. Man könnte sogar sagen, dass die Qualität einer Verfassung davon abhängt, ob es ihr gelingt, sich auf die wesentlichen Grundentscheidungen zu beschränken, allgemeingültige Rechtsprinzipien zu formulieren und die Grundrechte festzuschreiben, jenseits dessen aber genug Luft für die vielen Dinge des praktischen politischen und parlamentarischen Lebens zu belassen und Spielräume für zukünftige Entwicklungen zu gewähren.

Eine Verfassung kann, will und muss nicht jedes alltägliche Problem lösen. Dies kann getrost dem Gesetzgeber, einer gelebten Parlaments-, Regierungs- oder Verwaltungspraxis oder schlussendlich der Verfassungsgerichtsbarkeit überlassen bleiben. Im Übrigen unterliegt auch eine Verfassung dem sozialen und politischen Wandel.

Hat die Niedersächsische Verfassung Besonderheiten oder gar Kuriositäten, durch die sie sich von anderen Landesverfassungen unterscheidet?

Die Niedersächsische Verfassung hebt sich an verschiedenen Stellen durchaus von anderen Landesverfassungen und insbesondere auch dem Grundgesetz ab. Sie enthält beispielsweise Gewährleistungen, die das Grundgesetz so nicht kennt. So gewährt Artikel 4 Absatz 1 der Niedersächsischen Verfassung jedem Menschen das Recht auf Bildung. Nach Artikel 4a Absatz 1 haben Kinder und Jugendliche als eigenständige Personen das Recht auf Achtung ihrer Würde und gewaltfreie Erziehung.

Und nach Artikel 6a wirkt das Land Niedersachsen darauf hin, dass jeder Mensch Arbeit finden und dadurch seinen Lebensunterhalt bestreiten kann und dass die Bevölkerung mit angemessenem Wohnraum versorgt ist. Diese gerade in der heutigen Zeit so wichtigen Gewährleistungen sind im Grundgesetz nicht, jedenfalls nicht ausdrücklich niedergelegt.

Und wo sehen Sie eine Schwachstelle?

Recht kann seine Wirkung immer nur entfalten, wenn in Konfliktfällen auch ein Instrument zu seiner effektiven Durchsetzung vorhanden ist. Ein solches Instrument zur Durchsetzung der gerade in der Niedersächsischen Verfassung garantierten Grundrechte fehlt bisher. In Niedersachsen besteht die Möglichkeit, eine Individualverfassungsbeschwerde zum Staatsgerichtshof zu erheben, bisher leider nicht. Niedersächsischen Bürgerinnen und Bürgern ist es bis heute verwehrt, durch einen eigenen Antrag vor dem Niedersächsischen Staatsgerichtshof staatliches Handeln auf seine Vereinbarkeit mit den in der Niedersächsischen Verfassung garantierten Grundrechten überprüfen zu lassen.

Hierin liegt meines Erachtens nicht nur eine Ursache dafür, dass die Landesgrundrechte und der durch diese vermittelte umfassende Schutz bisher im Bewusstsein der Bürgerinnen und Bürger Niedersachsens kaum verankert ist. Hier besteht auch eine tatsächliche Rechtsschutzlücke, die durch die Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht nicht geschlossen wird. Denn das Bundesverfassungsgericht prüft nicht, ob Landesgrundrechte verletzt worden sind.

Und was schlagen Sie vor?

Auch in Niedersachsen muss die Individualverfassungsbeschwerde eingeführt werden. In der großen Mehrzahl der Bundesländer, deren Landesverfassungen eigene Landesgrundrechte enthalten, gibt es diesen Rechtsbehelf schon lange und er hat sich bewährt. Am weitesten reicht er in Bayern, wo bei Grundrechtsverstößen durch Rechtsnormen sogar die Popularklage eröffnet ist. Der Beschwerdeführer muss hier also nicht einmal die Verletzung eigener Rechte geltend machen. In Mecklenburg-Vorpommern hingegen kann ausschließlich, aber immerhin die Verletzung der landesspezifischen Grundrechte, nicht aber die Verletzung der von der Landesverfassung übernommenen Grundrechte des Grundgesetzes gerügt werden.

In Deutschland gibt es ein Grundgesetz und 16 Landesverfassungen. In welchem Verhältnis stehen diese zueinander? Wo liegen Vor- und Nachteile dieser Dopplung?

In einem betont föderativ gestalteten Staatswesen, wie dem der Bundesrepublik Deutschland, stehen die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder grundsätzlich nebeneinander. Sowohl der Gesamtstaat als auch die Länder geben sich eine eigene Verfassung. Den Landesverfassungen kommt dabei insbesondere die Aufgabe zu, regionale Unterschiede etwa bei der Organisation des Staatswesens widerzuspiegeln.

Darüber hinaus können Landesverfassungen rechtspolitische Entwicklungen anstoßen und Impulse für den Bundesverfassungsgeber geben. So diskutiert der Deutsche Bundestag derzeit über die Einführung von Kindesgrundrechten, die es, wie schon gesagt, in Niedersachsen bereits gibt.

Gibt es Widersprüche zwischen der niedersächsischen Verfassung und dem Grundgesetz?

Widersprüche zwischen dem Grundgesetz als der Verfassung des Gesamtstaats und den einzelnen Landesverfassungen kommen praktisch nur selten vor. Denn Artikel 28 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes gibt vor, dass die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entsprechen muss. Sollte es gleichwohl zu einem Wertungswiderspruch kommen, gilt die vom Wortlaut her kürzeste Bestimmung des Grundgesetzes in Artikel 31: "Bundesrecht bricht Landesrecht."

Und welche Rolle spielt dabei "Europa"?

In "Europa" treffen die verschiedenen Ebenen und Systeme des Rechts aufeinander. Das Landesverfassungsrecht, das Landesrecht und der Landesgesetzgeber bilden davon nur eine Ebene, die mit anderen Verfassungsräumen auf den nationalen und der supranationalen (europarechtlichen) Ebenen zu koordinieren ist. Artikel 23 des Grundgesetzes sieht Strukturen und Verfahren vor, die sicherstellen, dass die Länder über den Bundesrat mitbestimmen, ihre Interessen wahrnehmen und so auch Einfluss auf die Angelegenheiten der Europäischen Union nehmen können.

* Anmerkung der Redaktion: Der hier verwendete Begriff „Rasse“ ist dem Text der Niedersächsischen Verfassung entnommen. Es gibt jedoch keine menschlichen „Rassen“. Allerdings gibt es rassistische Denkmuster, die erdacht wurden, um Interessen weißer Menschen und die europäische Kolonialpolitik durchzusetzen. Rassismus wirkt weiterhin und ist Grund dafür, dass Menschen diskriminiert werden.

Mehr dazu: Glossar der bpb zu Rassismus

Dr. Herwig van Nieuwland war von März 2013 bis Februar 2019 Präsident des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs. Das Interview wurde im Sommer 2018 geführt. Im Februar 2019 übernahm Dr. Thomas Smollich das Amt des Präsidenten.

Im zweiten Teil des Interviews spricht Dr. Herwig van Nieuwland über den Staatsgerichtshof und seine Rolle im politischen System Niedersachsens.